เดชอุดม ขุนนะสิทธิ์
กุมภาพันธ์ พ.ศ.2555
ชื่อบทความเดิม: ข้อเสนอเยียวยาของ ปคอป.กับมาตรฐานระหว่างประเทศในการได้รับการเยียวยา เหยื่อจากการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างรุนแรงโดยรัฐ
ตามที่คณะรัฐมนตรีได้มีมติตามข้อเสนอของคณะกรรมการประสานและ ติดตามผลการดำเนินงานตามข้อเสนอแนะของคณะกรรมการอิสระตรวจสอบและค้นหาความ จริงเพื่อการปรองดองแห่งชาติ (ปคอป.) ให้รัฐบาลดำเนินการเยียวยาผู้เสียหายและผู้ได้รับผลกระทบจากเหตุการณ์ความ รุนแรง นับแต่ช่วงรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 ถึงเหตุการณ์ความรุนแรงเดือนเมษายน-พฤษภาคม 2553 เป็นค่าชดเชยกรณีที่เสียชีวิต 7.75 ล้านบาท ส่งผลให้เกิดข้อถกเถียงกันอย่างกว้างขวางว่า การกำหนดค่าชดเชยเยียวยาผู้เสียชีวิต ผู้ได้รับบาดเจ็บ และผู้ได้รับผลกระทบจากเหตุการณ์ความรุนแรงที่ผ่านมามีความเหมาะสมเพียงใด รัฐบาลใช้เกณฑ์อะไรในการกำหนดจำนวนเงินดังกล่าว
คณะกรรมการประสานและติดตามผลการดำเนินงานตามข้อเสนอแนะของคณะกรรมการ อิสระตรวจสอบและค้นหาความจริงเพื่อการปรองดองแห่งชาติ หรือ ปคอป. เป็นหน่วยงานของรัฐ จัดตั้งโดยรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร มีนายยงยุทธ วิชัยดิษฐ รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นประธาน วัตถุประสงค์หลักของหน่วยงานนี้คือ ประสานและติดตามผลการดำเนินงานเพื่อให้มีการนำข้อเสนอแนะของ คอป. ไปปฏิบัติ
สำหรับข้อเสนอเยียวยาเหยื่อผู้เสียหายและผู้ได้รับผลกระทบจากเหตุการณ์ ความรุนแรง ปรากฏตามหนังสือ บันทึกข้อความ สำนักนายกรัฐมนตรีสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง ข้อเสนอแนะเพื่อส่งเสริมให้การเยียวยาและฟื้นฟูเหยื่อและผู้เสียหายตลอดจน ผู้ได้รับ ผลกระทบ จากความรุนแรงหรือความขัดแย้งทางการเมือง เลขที่ นร.0105.07 ลงวันที่ 10 มกราคม 2555 รายละเอียดของหลักเกณฑ์การเยียวยาปรากฏ ดังนี้
1) เงินชดเชยกรณีเสียชีวิต 4.5 ล้านบาท มาจากฐานผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP per capita) ปี 2553 คือ เท่ากับ 150,177 บาท โดยชดเชยค่าเสียโอกาส ให้กับทุกครอบครัว เท่ากันคือ 30 ปี
2) เงินช่วยเหลือค่าปลงศพ 250,000 บาท
3) การเยียวยาความสูญเสียด้านจิตใจกรณีเสียชีวิตและทุพพลภาพ 3 ล้านบาท
รวมเบ็ดเสร็จเป็นจำนวนเงินค่าชดเชยกรณีที่เสียชีวิตจำนวน 7.75 ล้านบาท คำถามคือ จำนวนเงินดังกล่าวมีความเหมาะสมเพียงใด มีความสอดคล้องกับหลักสากลหรือไม่ หรือเป็นเพียงเพื่อการเอื้อประโยชน์ตอบแทนเป็นการเฉพาะแก่บุคคลกลุ่มใดกลุ่ม หนึ่งเท่านั้น
กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ( International Covenant on Civil and Political Rights หรือ ICCPR) ที่ประเทศไทยเป็นภาคี ระบุให้ประเทศที่เป็นภาคี จะต้องคุ้มครองสิทธิของบุคคลในดินแดนของตนตามสิทธิที่ปรากฏในกติกาฯฉบับนี้ โดยไม่เลือกปฏิบัติ และต้องประกันว่า หากสิทธิดังกล่าวถูกละเมิดรัฐจะต้องให้การเยียวยา อย่างมีประสิทธิภาพ (shall have an effective remedy) ทั้งนี้ไม่คำนึงว่าการละเมิดนั้นเกิดจาก การปฏิบัติตามหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐตามกฎหมายหรือไม่ (ICCPR ข้อ 2)
หลักการพื้นฐานและแนวทางว่าด้วยการเยียวยาผู้ถูกละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่าง รุนแรงและกว้างขวางของสหประชาชาติ (A/RES/60/147) ได้กำหนดสิทธิของเหยื่อตามกฎหมายระหว่างประเทศ ไว้ดังนี้
(ก) สิทธิในการเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมอย่างเท่าเทียมและมีประสิทธิภาพ (Equal and effective access to justice;)
(ข) สิทธิที่จะได้รับการเยียวยาความเสียหายอย่างเพียงพอและมีประสิทธิภาพอย่าง ทันท่วงที (Adequate, effective and prompt reparation for harm suffered;)
(ค) สิทธิที่จะเข้าถึงข้อมูลที่สำคัญเกี่ยวกับการละเมิดและกลไกการเยียวยา (Access to relevant information concerning violations and reparation mechanisms.)
ศาลสิทธิมนุษยชนแห่งทวีปอเมริกาเคยกำหนดหลักเกณฑ์กรณีการเยียวยา โดยคำนวนบนฐานของรายได้ของเหยื่อที่มีอยู่ก่อนเกิดการละเมิด กรณีที่ไม่สามารถหาฐานเพื่อการคำนวนที่ชัดเจนได้ ให้คำนวนตามค่าแรงขั้นต่ำตามกฎหมายในประเทศ โดยคำนวนฐานรายได้สิบสองเดือนและผลประโยชน์อื่นที่จะได้รับตามกฎหมาย แล้วนำมาหักค่าใช้จ่ายส่วนตัวออก 25 เปอร์เซ็นต์ แล้วเพิ่มดอกเบี้ยในอัตราปัจจุบันเข้าไป
ศาลฯ ยังมีคำวินิจฉัยต่อไปอีกว่า “การจ่ายค่าชดเชยจะต้องครอบคลุมไม่เพียงแต่ผู้ได้รับบาดเจ็บ หรือเสียชีวิตเท่านั้น แต่รวมถึงครอบครัวและบุคคลที่ผู้นั้นให้การเลี้ยงดู ญาติใกล้ชิด ตลอดจน บุคคลอื่นที่มิใช่ญาติใกล้ชิด แต่อาจแสดงให้เห็นถึงความเสียหายได้”
“ทั้งนี้ค่าชดเชยจะต้องชดเชยอย่างเหมาะสมและได้สัดส่วนกับความรุนแรงของ การละเมิดและ สภาพแวดล้อมของแต่ละกรณี เช่น ความบาดเจ็บทางร่างกายและจิตใจ การสูญเสียรายได้ การสูญเสียโอกาส ความเสียหายทางวัตถุ ความเสียหายทางจิตใจ และค่าใช้จ่ายอื่นๆ ที่จำเป็นในการได้รับการช่วยเหลือ เช่น การได้รับการช่วยเหลือทางกฎหมาย และจากผู้เชี่ยวชาญ การบริการทางการแพทย์ รวมถึงการช่วยเหลือทางจิตวิทยาและสังคมด้วย”
มาตรฐานระหว่างประเทศไม่มีการกำหนดว่าจะต้องเยียวยาเป็นจำนวนเงินเท่าใด ดังนั้น ตามกรอบของการกำหนดค่าชดเชยดังที่ปรากฏในตราสารระหว่างประเทศและคำพิพากษา ศาลระหว่างประเทศ สรุปได้คือ
“จำนวนค่าสินไหมทดแทนนั้นขึ้นอยู่กับมูลค่าการกลับคืนสู่สภาพเดิม เมื่อเทียบกับหาก ไม่มีเหตุการณ์การละเมิดเกิดขึ้นเลย” ดังนั้น สิทธิของเหยื่อผู้ถูกละเมิดจะต้องได้รับ การเยียวยาอย่างเป็นธรรม เท่าเทียม เพียงพอ มีประสิทธิภาพและอย่างทันท่วงที ทั้งนี้เป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้วว่า มาตรฐานระหว่างประเทศคือมาตรฐานขั้นต่ำ หากแต่ละประเทศสามารถทำได้ดีกว่า ย่อมเป็นการดี
นอกจากการชดเชยความเสียหายตามที่กล่าวมาแล้ว การเยียวยาตามกรอบกฎหมาย ระหว่างประเทศยังรวมถึง
1) การทำให้กลับสู่สภาพเดิม ซึ่งรวมถึงการเยียวยาในกลไกทางกระบวนการยุติธรรม การฟื้นฟูสิทธิตามกฎหมาย การกลับสู่การจ้างงาน และการคืนทรัพย์สินด้วย
2) การได้รับการฟื้นฟู รวมถึงสถานะทางสังคมและการกลับเข้าสู่สังคมด้วย และ
3) การทำให้พอใจ ซึ่งมี 3 ประการที่สำคัญคือ ประการแรก โดยคำพิพากษาของศาล ประการที่สอง โดยการขอโทษ การประกาศต่อสาธารณะ และการยอมรับความผิด และประการที่สาม การรำลึกสาธารณะ เช่น การสร้างอนุสาวรีย์ขึ้นเพื่อการรำลึก เป็นต้น
การดำเนินการในกรอบการเยียวยา นอกจากสิทธิในการได้รับการชดใช้ความเสียหาย การฟื้นฟูและการทำให้พอใจดังได้กล่าวข้างต้นแล้วนั้น เหยื่อผู้ถูกละเมิด บุคคลผู้ได้รับผลกระทบ และสาธารณชนยังมีสิทธิที่จะได้รับรู้ความจริง การได้รับการตรวจสอบอย่างทันท่วงที การยุติการกระทำความผิดและการประกันว่าเหตุการณ์ดังกล่าวจะไม่เกิดซ้ำอีก ตลอดจนพันธกรณีของรัฐที่จะดำเนินคดีและนำตัวผู้กระทำความผิดมาลงโทษด้วย
ข้อสังเกต ตามข้อเสนอเยียวยาตามบันทึกของ ปคอป. ข้างต้นยังไม่ได้ระบุถึงการเยียวยา ความเสียหายอื่นที่อยู่นอกเหนือจากความเสียหายด้านร่างกาย โดยเฉพาะความเสียหาย ที่เกิดแก่ กลุ่มผู้ค้า และนักธุรกิจที่รัฐบาลจะต้องไม่ลืมพวกเขาในฐานะที่เป็นเหยื่อผู้บริสุทธิ์ ที่ได้รับผลกระทบ ที่สำคัญด้วย
ข้อท้าทาย ปัจจุบันยังมีข้อท้าทายอีกหลายประการที่ต้องอาศัยความเอาใจใส่ของรัฐเพื่อ ดำเนินการโดยเฉพาะในกระบวนการยุติธรรม เช่น การระบุตัวผู้ถูกจับกุมว่าเป็นนักโทษการเมือง การได้รับการปฏิบัติ ที่แตกต่างจากนักโทษอาญาทั่วไป การจำแนกสถานที่ในการคุมขัง การได้รับสิทธิในการประกันตัว การระบุตัวบุคคลผู้กระทำความผิดและนำบุคคลผู้กระทำความผิดมาลงโทษ เป็นต้น
สำหรับข้อท้าทายที่สำคัญของทั้ง คอป. รัฐบาล ปคอป. ตลอดจนกระบวนการยุติธรรมของไทย คือ จะต้องพิสูจน์ถึงกลไกการเยียวยาสิทธิของเหยื่อผู้ถูกละเมิดหรือผู้ได้รับผล กระทบว่ากลไกดังกล่าวนั้นยังคงมีประสิทธิภาพเพียงใด การตรวจสอบค้นหาความจริงให้เป็นที่ประจักษ์ การระบุตัว ผู้กระทำความผิด และการนำตัวผู้กระทำความผิดมาลงโทษ สำหรับข้อท้าทายในส่วนนี้ ประเทศไทยกำลังถูก จับตามองจากประชาคมระหว่างประเทศว่า จะเป็นอีกกรณีที่รัฐจะยอมปล่อยให้คนผิดลอยนวล (impunity) หรือไม่ เพราะท้ายที่สุด หากรัฐบาลให้ความสำคัญกับหลักนิติธรรมตามที่ได้หาเสียงไว้ การนำตัวผู้กระทำความผิดแม้เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐมาลงโทษย่อมเป็นการแสดงจุด ยืนถึงการเคารพหลักนิติธรรมที่สำคัญที่ว่า บุคคลทุกคนย่อมอยู่ภายใต้กฎหมายซึ่งรวมถึงเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วย
จากการศึกษากฎหมายระหว่างประเทศและบริบทสากล สะท้อนสิ่งที่เกิดในสังคมไทยปัจจุบันว่า ข้อถกเถียงที่มีอยู่ในสังคมปัจจุบันเป็นเพียงการสะท้อนข้อท้าทายที่ยังจะมี ต่อไปในอนาคตต่อบทบาทหน้าที่ของ คอป. รัฐบาล ปคอป. และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ในการส่งเสริมให้มีการเยียวยา อย่างมีประสิทธิภาพ โดยต้องคำนึงถึงความเป็นธรรม หลักนิติธรรมและความโปร่งใส อีกทั้งจะต้องให้ความสำคัญกับการดำเนินการเยียวยาในด้านอื่นๆ ควบคู่กันไปอย่างมีประสิทธิภาพ โดยไม่เน้นการเยียวยาให้เป็นเพียงเรื่องของตัวเงินดังที่ปรากฏอยู่ใน ปัจจุบันเท่านั้น
