ปิยบุตร: การลดพระราชอำนาจกษัตริย์ในสวีเดน และการเพิ่มพระราชอำนาจกษัตริย์ในลิคเตนสไตน์

ที่มา ประชาไท

ปิยบุตร แสงกนกกุล

ที่มา: เว็บไซต์นิติราษฏร์

สวีเดนตรารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นใช้บังคับเมื่อวันที่ ๒๘ กุมภาพันธ์ ๑๙๗๔ รัฐธรรมนูญนี้ประกอบด้วยเอกสารทางกฎหมาย ๔ ฉบับที่มีค่าในระดับรัฐธรรมนูญ ได้แก่ โครงสร้างทางการเมืองการปกครอง, กฎมณเฑียรบาล, การรับรองเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น, การรับรองเสรีภาพของสื่อ

สาระสำคัญประการหนึ่งของรัฐธรรมนูญนี้ คือ การลดพระราชอำนาจกษัตริย์ในทางการเมือง โดยยังยืนยันให้กษัตริย์เป็นประมุขของรัฐ แต่เป็นเพียงสัญลักษณ์ที่มีมรดกตกทอดมาทางประวัติศาสตร์เท่านั้น กล่าวเช่นนี้ อาจเข้าใจกันว่า ระบอบของสวีเดนก็ไม่ต่างอะไรกับประเทศประชาธิปไตยที่ใช้ประมุขเป็นกษัตริย์ ดังเช่น สหราชอาณาจักร สเปน เบลเยียม เนเธอร์แลนด์ เป็นต้น แต่หากพิจารณารัฐธรรมนูญของสวีเดนโดยละเอียดแล้วจะพบว่ามีความแตกต่างอย่าง มีนัยสำคัญอยู่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการยกเลิกเทคนิค “การลงพระปรมาภิไธย-การสนองพระบรมราชโองการ”

กระบวนการนิติบัญญัติของสวีเดนกำหนดไว้ชัดเจนในรัฐธรรมนูญเลยว่า เมื่อสภา Riksdag (สวีเดนใช้ระบบสภาเดียว) ลงมติเห็นชอบในร่างกฎหมาย รัฐบาลต้องประกาศให้ร่างกฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับเป็นกฎหมายโดยไม่มีเงื่อนไข จะเห็นได้ว่า องค์กรผู้ทำหน้าที่ประกาศใช้กฎหมาย คือ รัฐบาล ไม่ใช่กษัตริย์เหมือนดังประเทศอื่นที่ใช้กษัตริย์เป็นประมุข ซึ่งต้องมีกระบวนการทูลเกล้าฯถวายร่างพระราชบัญญัติให้กษัตริย์ทรงลงพระ ปรมาภิไธยประกาศใช้เป็นกฎหมาย

การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีก็เช่นกัน รัฐธรรมนูญกำหนดให้ประธานสภา Riksdag (สวีเดนเรียกตำแหน่งประธานสภาว่า “โฆษกสภา”) ทำหน้าที่เสนอชื่อบุคคลผู้เหมาะสมดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี โดยประธานสภาจะหารือกับทุกพรรคการเมือง จากนั้นจึงเสนอชื่อให้สภา Riksdag ลงมติเห็นชอบ หากสภา Riksdag มีมติไม่เห็นชอบ ประธานสภาต้องเสนอชื่อบุคคลอื่นขึ้นไปใหม่ ในกรณีที่เสนอไป ๔ ครั้ง สภา Riksdag ยังไม่มีมติเห็นชอบ ก็ต้องจัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาใหม่ ภายใน ๙๐ วัน อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติ พบว่าเมื่อประธานสภาเสนอชื่อครั้งแรก สภา Riksdag ก็จะมีมติเห็นชอบทันที เพราะ ก่อนจะเสนอชื่อ ได้มีการหารือเป็นการภายในกันก่อนแล้วนั่นเอง เมื่อสภา Riksdag ลงมติเห็นชอบบุคคลให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี รัฐธรรมนูญกำหนดให้ประธานสภาเป็นผู้ลงนามแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ความข้อนี้ จะเห็นได้ว่าเป็นการตัดพระราชอำนาจแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีของกษัตริย์ และให้ประธานสภา Riksdag ทำหน้าที่แทน

บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ๑๙๗๔ ที่แสดงให้เห็นชัดถึงการลดพระราชอำนาจของกษัตริย์อีกประการหนึ่ง คือ การยุบองค์กรองคมนตรี เดิมสวีเดนมีองคมนตรีซึ่งประกอบด้วยบุคคลที่กษัตริย์แต่งตั้งขึ้นเพื่อทำ หน้าที่ให้คำปรึกษา แต่ด้วยระบอบการปกครองประชาธิปไตยสมัยใหม่ตามรัฐธรรมนูญ ๑๙๗๔ ไม่มีความจำเป็นต้องมีองคมนตรีอีกต่อไป เพราะ องค์กรที่ปรึกษากษัตริย์ในทางการเมือง ก็คือรัฐบาลนั่นเอง

ในหมวดประมุขของรัฐ ยังคงมีบทบบัญญัติเกี่ยวกับความคุ้มกันของกษัตริย์ไว้ว่า ผู้ใดจะฟ้องร้องกษัตริย์ไม่ได้ ในกรณีที่กษัตริย์ต้องการเดินทางไปต่างประเทศ กษัตริย์ต้องปรึกษาหารือนายกรัฐมนตรีก่อนทุกครั้ง หากกษัตริย์พักงานในหน้าที่ไปเกิน ๖ เดือน หรือล้มเหลวในการปฏิบัติหน้าที่ ประธานสภาอาจเสนอให้ที่ประชุมสภาพิจารณาว่าสมควรถอดกษัตริย์ออกจากบังลัง ก์หรือไม่ ในกรณีกษัตริย์ยังไม่บรรลุนิติภาวะ หรือไม่มีบุคคลใดทำหน้าที่กษัตริย์ ให้สภา Riksdag เลือกบุคคลใดมาเป็นผู้สำเร็จราชการแทนชั่วคราว หากไม่มีบุคคลใดได้รับความเห็นชอบ ก็ให้ประธานสภา Riksdag เป็นผู้สำเร็จราชการแทน

จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญ ๑๙๗๔ ได้ลดพระราชอำนาจของกษัตริย์จนเหลือเพียงบทบาทในทางสัญลักษณ์เท่านั้น อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญก็ยังคงกำหนดให้กษัตริย์มีส่วนร่วมในทางการเมืองอยู่บ้างใน ๓ กรณี

กรณีแรก บทบัญญัติในมาตรา ๑ แห่งหมวด ๕ กำหนดว่านายกรัฐมนตรีมีหน้าที่ต้องแจ้งข่าวคราวของกิจการบ้านเมืองให้ กษัตริย์รับทราบด้วย กรณีที่สอง กษัตริย์ทรงเป็นประธานในการประชุมร่วมพิเศษ การประชุมนี้จะมีขึ้นเฉพาะกรณีจำเป็นอย่างยิ่งเท่านั้น ในความจริง บทบาทการดำเนินการประชุมอยู่ที่ประธานสภา ส่วนกษัตริย์ทรงเป็นประธานในที่ประชุมเพียงแต่ในนามเท่านั้น และกรณีที่สาม กษัตริย์ทรงเป็นประธานคณะกรรมการที่ปรึกษากิจการต่างประเทศ

เมื่อกษัตริย์สวีเดนแทบไม่หลงเหลือพระราชอำนาจทางการเมืองอีกเลย จึงอาจเกิดข้อสงสัยกันว่า แล้วสวีเดนยังคงรักษาสถาบันกษัตริย์ไว้เพื่ออะไร? คำตอบก็คือ การดำรงอยู่ของสถาบันกษัตริย์สวีเดน เป็นไปเพื่อรักษามรดกตกทอดทางประวัติศาสตร์ไว้เท่านั้น โดยปัจจุบันกษัตริย์สวีเดน ทำหน้าที่ต้อนรับพระราชอาคันตุกะ เข้าร่วมพิธีการสำคัญ เข้าร่วมรัฐพิธีเปิดประชุมสภา และเป็นผู้มอบรางวัลโนเบลเท่านั้น

ตรงกันข้ามกับสวีเดน ลิคเตนสไตน์มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในปี ๒๐๐๓ เพื่อเพิ่มพระราชอำนาจทางการเมืองให้กับเจ้าชาย (ลิคเตนสไตน์เรียกประมุขของรัฐว่า “เจ้าชาย”)

เจ้าชายมีพระราชอำนาจทางการเมืองในหลายกรณี ตั้งแต่การควบคุมรัฐบาล การมีส่วนร่วมในกระบวนการนิติบัญญัติ การแต่งตั้งผู้พิพากษา ตลอดจนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๘๐ กำหนดว่า กรณีที่รัฐสภาหรือเจ้าชายไม่ไว้วางใจรัฐบาล รัฐบาลต้องพ้นจากตำแหน่งไป ในระหว่างนั้น เจ้าชายจะจัดตั้งรัฐบาลชั่วคราวเพื่อทำหน้าที่บริหารประเทศไปพลางก่อน เมื่อปฏิบัติหน้าที่ไปได้ ๔ เดือน รัฐสภาจะพิจารณาลงมติว่าไว้วางใจรัฐบาลชุดนี้ให้บริหารราชการแผ่นดินต่อไป หรือไม่

ในส่วนของกระบวนการนิติบัญญัติ เมื่อรัฐสภาทูลเกล้าฯถวายร่างพระราชบัญญัติให้เจ้าชายทรงลงพระปรมาภิไธย เพื่อประกาศใช้เป็นกฎหมาย หากเจ้าชายไม่ทรงลงพระปรมาภิไธยในร่างพระราชบัญญัตินั้นกลับมาภายใน ๖ เดือน ให้ถือว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นตกไป

เมื่อเจ้าชายทรงมีพระราชอำนาจทางการเมืองโดยแท้เช่นนี้ แต่บทบัญญัติในมาตรา ๗ กลับรับรองความคุ้มกันของเจ้าชายไว้ว่า เจ้าชายไม่ต้องรับผิดและไม่อาจถูกฟ้องในศาล และบทบัญญัติในมาตรา ๖๓ กำหนดเช่นกันว่าเจ้าชายไม่ถูกควบคุมโดยรัฐสภา ความข้อนี้ เป็นการนำหลักการซึ่งปรากฏในประเทศประชาธิปไตยที่มีกษัตริย์มาใช้ โดยลืมไปว่าที่กษัตริย์ไม่ต้องรับผิดนั้น เพราะกษัตริย์ไม่ได้มีและใช้อำนาจทางการเมืองโดยแท้ แต่เป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการที่เป็นผู้ใช้อำนาจอย่างแท้จริง

การคัดเลือกผู้พิพากษาก็เช่นกัน รัฐธรรมนูญกำหนดให้มีคณะกรรมการคณะหนึ่งทำหน้าที่สรรหา โดยมีเจ้าชายเป็นประธาน เจ้าชายจะเสนอรายชื่อบุคคลผู้เหมาะสมดำรงตำแหน่งเป็นผู้พิพากษามาส่วนหนึ่ง รัฐสภาเสนอรายชื่อมาส่วนหนึ่ง และรัฐบาลเสนอรายชื่อมาอีกส่วนหนึ่ง จากนั้นให้รัฐสภาลงมติเลือก

อย่างไรก็ตาม แม้รัฐธรรมนูญลิคเตนสไตน์จะกำหนดความคุ้มกันให้กับเจ้าชายอยู่มาก แต่มีบทบัญญัติกำหนดให้ประชาชนได้มีโอกาสควบคุมเจ้าชายโดยตรง ในสองช่องทาง ดังนี้

ช่องทางแรก พลเมืองจำนวน ๑๕๐๐ คนขึ้นไป มีสิทธิเข้าชื่อเสนอญัตติไม่ไว้วางใจเจ้าชายได้ เมื่อรัฐสภารับเรื่องแล้ว ก็จะส่งต่อให้เจ้าชายและสำนักพระราชวังพิจารณา การเข้าชื่อดังกล่าวไม่มีผลผูกมัดทางกฎหมายใดๆ แต่เป็นเจ้าชายและสำนักพระราชวังที่จะพิจารณาเองว่าจะดำเนินการอย่างไรต่อไป

ช่องทางที่สอง พลเมืองจำนวน ๑๕๐๐ คน ขึ้นไป มีสิทธิเข้าชื่อเสนอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อล้มเลิกระบอบกษัตริย์ได้ จากนั้นรัฐสภาจะจัดทำร่างรัฐธรรมนูญแบบสาธารณรัฐขึ้นภายใน ๑ ปี หรืออย่างช้าไม่เกิน ๒ ปี ในขณะเดียวกัน เจ้าชายก็มีสิทธิจัดทำร่างรัฐธรรมนูญของตนด้วย เมื่อมีการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญแล้วเสร็จ รัฐธรรมนูญกำหนดให้พลเมืองลงประชามติว่าเห็นด้วยกับรัฐธรรมนูญฉบับใด (ซึ่งอาจมี ๓ ฉบับให้เลือก ได้แก่ รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ร่างรัฐธรรมนูญแบบสาธารณรัฐที่รัฐสภาจัดทำ และร่างรัฐธรรมนูญที่เจ้าชายจัดทำขึ้น)

อนึ่ง การแก้ไขรัฐธรรมนูญเพิ่มพระราชอำนาจของเจ้าชายของลิคเตนสไตน์นี้ จัดทำร่างขึ้นโดยสำนักพระราชวัง ในระหว่างจัดทำและก่อนมีการลงประชามตินั้น คณะกรรมาธิการเพื่อประชาธิปไตยด้วยกฎหมาย หรือที่เรียกกันว่า คณะกรรมาธิการเวนิส ซึ่งสังกัดอยู่กับ Council of Europe ได้วิจารณ์การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในครั้งนี้ค่อนข้างมาก โดยเฉพาะประเด็นที่ว่าด้วยพระราชอำนาจทางการเมืองของเจ้าชายนั้น ไม่สอดคล้องกับหลักการในการปกครองระบอบประชาธิปไตย

เมื่อพิจารณาจากการลดพระราชอำนาจกษัตริย์ของสวีเดน และการเพิ่มพระราชอำนาจเจ้าชายของลิคเตนสไตน์แล้ว พบว่า กรณีของสวีเดนมีความสอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตยสมัยใหม่ และลดพระราชอำนาจลงมากไปกว่าในประเทศที่มีกษัตริย์เป็นประมุขด้วยกัน จนอาจกล่าวได้ว่า สวีเดนไม่ได้ใช้ระบอบ Constitutional Monarchy แต่เป็น ระบอบ Semi-Republic Semi-Monarchy ตรงกันข้าม กรณีของลิคเตนสไตน์ที่เพิ่มพระราชอำนาจทางการเมืองให้กับเจ้าชายค่อนข้างมาก ถึงขนาดที่เจ้าชายเป็นองค์กรหนึ่งที่ใช้อำนาจอธิปไตยโดยตรงร่วมไปกันกับ รัฐสภา รัฐบาล และศาล อาจกล่าวได้ว่า ลิคเตนสไตน์ไม่ได้ใช้ระบอบการปกครองประชาธิปไตย แต่เป็นระบอบ Semi- Constitutional Monarchy

----------------------------------------------------

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 20 กันยายน 2550