dmc

ส่งเสริมคนดีให้ได้ปกครองบ้านเมือง

ข่าวจากสื่อ

บทความจากสื่อ

Tuesday, 30 October 2012

มูลค่าการประมูลคลื่น 3G ของไทยเหมาะสมแล้วเมื่อเทียบกับต่างประเทศ?

ที่มา ประชาไท



การประมูลคลื่นความถี่ย่าน 2.1 GHz (คลื่น 3G) โดยสำนักงานกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม (กสทช.) ผ่านพ้นไปประมาณ 2 สัปดาห์แล้ว โดยผลการประมูลคลื่นความถี่ทั้ง 9 ชุดคลื่นสร้างรายรับให้กับรัฐ 41,625 ล้านบาท สูงกว่าราคาตั้งต้นที่ กสทช. ตั้งไว้ที่ 40,500 ล้านบาท (4,500 ล้านบาทต่อชุดคลื่น x 9 ชุดคลื่น) ประมาณ 2.8% แต่ยังต่ำกว่ามูลค่าประมาณการรายรับ 57,960 ล้านบาทที่คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (ซึ่งสำนักงาน กสทช. มอบหมายให้ไปศึกษา) คำนวณเอาไว้ถึง 16,335 ล้านบาท หรือประมาณ 27.2% ซึ่งผลการประมูลที่เกิดขึ้นเป็นประเด็นวิพากษ์วิจารณ์ที่หลากหลายและกว้าง ขวางในสังคม ในประเด็นวิพากษ์วิจารณ์ทั้งหมดมีประเด็นหนึ่งที่ได้รับการกล่าวถึงมากที่ สุด คือความเหมาะสมของรายรับการประมูลเมื่อเทียบกับต่างประเทศ

หาก พิจารณาตามหลักการทางเศรษฐศาสตร์ ราคาที่เหมาะสมคือราคาที่สะท้อนต้นทุนค่าเสียโอกาสของการนำคลื่นความถี่ไป สร้างประโยชน์ในทางอื่น หรือโดยผู้ประกอบการรายอื่น ดังนั้นถ้าหากการประมูลมีการแข่งขันที่ดี การสู้ราคาในการประมูลจะส่งผลให้ราคาที่ผู้ชนะเสนอสะท้อนต้นทุนค่าเสียโอกาส ของคลื่นความถี่ ในกรณีที่คาดการณ์ล่วงหน้าได้ว่าการประมูลจะไม่มีการแข่งขันดังเช่นที่เกิด ขึ้นในประเทศไทย ราคาการประมูลจะไม่สะท้อนถึงต้นทุนค่าเสียโอกาสของการใช้คลื่นความถี่เนื่อง จากผู้ประกอบการไม่จำเป็นที่จะต้องแข่งขันกันเสนอราคา และ กสทช. จำเป็นที่จะต้องตั้งราคาที่เหมาะสมเองผ่านการกำหนดราคาตั้งต้น ซึ่งเป็นเหตุผลว่าเพราะอะไรงานศึกษาของคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ จึงมีความสำคัญ จากงานศึกษาชิ้นดังกล่าวคณะผู้วิจัยประมาณการรายรับที่ควรจะได้รับจากการ ประมูลที่ 6,440 ล้านบาท ต่อ 1 ชุดคลื่นความถี่ 5 MHz หรือ 0.64 เหรียญสหรัฐฯต่อ 1 MHz ต่อประชากร 1 คน (USD/MHz/Population)

อย่าง ไรก็ดีภายหลังการประมูล รายรับที่ได้รับต่ำกว่ารายรับที่ประมาณการที่ระบุในงานศึกษาของคณะวิจัยจาก เศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ อย่างมาก เนื่องจากการตั้งราคาตั้งต้นที่ลดลงมาถึง 30% ประกอบกับการไม่มีการแข่งขันในการประมูลทำให้ราคาที่ได้เพิ่มขึ้นจากราคา ตั้งต้นเพียงเล็กน้อย ซึ่งคิดเป็น 0.46 USD/MHz/population

ภายหลัง การประมูล ผู้ประกอบการซึ่งเข้าร่วมประมูลรายหนึ่งได้ออกมาให้ความเห็นผ่านรายการ โทรทัศน์ โดยให้ข้อมูลว่าราคาการประมูลของประเทศไทยเป็นราคาที่สูงพอสมควรและเหมาะสม แล้ว ซึ่งหากเทียบกับต่างประเทศ ประเทศไทยมีรายรับจากการประมูลสูงที่สุดในประเทศอาเซียน พร้อมทั้งยกข้อมูลราคาการประมูลของประเทศต่างๆ ได้แก่ (หน่วยเป็น USD/MHz/population) เกาหลีใต้ (ปี 2011) ที่ 0.40,เยอรมนี (ปี 2010) ที่ 0.28, เม็กซิโก (ปี 2010) ที่ 0.15, สิงคโปร์ (ปี 2010) ที่ 0.08, อินโดนีเซีย (ปี2006) ที่ 0.04 และมาเลเซีย (ปี 2006) ที่ 0.03 (ดูภาพประกอบด้านบน) ตัวเลขชุดเดียวกันนี้ยังถูกกล่าวอ้างถึงในบทความทางหนังสือพิมพ์ภาษาอังกฤษ แห่งหนึ่ง ซึ่งเขียนโดยที่ปรึกษาของ กสทช. อีกด้วย ผู้เขียนมีข้อสังเกตเกี่ยวกับคำกล่าวอ้างและตัวเลขต่างๆ ดังนี้

1. ตัวเลขที่ยกมาเป็นเพียงการเลือกประเทศบางประเทศ (7-9 ประเทศ) และตัวแปรบางตัวมาสนับสนุนคำกล่าวอ้างเท่านั้น ในขณะที่การศึกษาของคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ ที่คำนวณราคาตั้งต้นที่ 0.64 เหรียญสหรัฐฯต่อ 1MHz ต่อประชากร 1 คน ใช้ข้อมูลจำนวนประเทศที่ครอบคลุมกว่า และคำนึงถึงปัจจัยที่ผู้ประกอบการยกมา เช่น ระยะเวลาของใบอนุญาต ขนาดเศรษฐกิจ ปีที่ทำการประมูล ไว้ทั้งหมดแล้ว โดยงานศึกษาดังกล่าวใช้ข้อมูลการประมูลจากต่างประเทศทั้งหมด 17 ประเทศ รวมทั้งสิ้น 69 ใบอนุญาต ด้วยวิธีทางเศรษฐมิติ ซึ่งเป็นวิธีการหาค่าประมาณการมูลค่าคลื่น 3G ของไทยโดยคำนึงถึงปัจจัยที่แตกต่างกันในแต่ละประเทศ ซึ่งคณะผู้วิจัยได้รวมปัจจัยต่างๆ ของแต่ละประเทศเอาไว้ในการพิจารณากำหนดมูลค่าคลื่นไว้อย่างหลากหลาย เช่น ขนาดของเศรษฐกิจ จำนวนประชากร รายได้ต่อหัว ระยะเวลาของใบอนุญาต ความหนาแน่นของประชากร รวมถึงช่วงปีที่ประมูลว่ามีกระแสการตื่นตัวของเทคโนโลยี 3G หรือไม่ ดังนั้นผลการประมาณการ 6,440 ล้านบาทต่อชุดคลื่น 5 MHz จึงถือว่าเป็นมูลค่าที่สมเหตุผลเมื่อคำนึงถึงปัจจัยที่แตกต่างกันในแต่ละ ประเทศ และมีความน่าเชื่อถือกว่าการยกตัวเลขของประเทศเพียงบางประเทศมาเปรียบเทียบ โดยไร้หลักเกณฑ์ที่เป็นวิชาการมาสนับสนุน

2. ตัวเลขที่ผู้ประกอบการกล่าวอ้างในส่วนของประเทศสิงคโปร์และอินโดนีเซีย มีความคลาดเคลื่อน ซึ่งจำเป็นต้องขยายความเพื่อมิให้เกิดความเข้าใจผิด ในกรณีของประเทศสิงคโปร์ การประมูลในปี 2010 เป็นการออกใบอนุญาตคลื่น 3G เป็นครั้งที่ 2 หลังจากมีการประมูลรอบแรกไปแล้วในปี 2001 ซึ่งการประมูลในรอบนี้มีคลื่นที่ได้รับการจัดสรรทั้งสิ้น 15 MHz แบ่งออกเป็น 3 ชุด ชุดละ 5 MHz โดยรัฐบาลสิงคโปร์ตั้งราคาตั้งต้นอยู่ที่ 20 ล้านดอลลาร์สิงคโปร์ต่อ 1 ชุดคลื่น หรือคิดเป็น 15.4 ล้านเหรียญสหรัฐฯ (ดูเอกสารอ้างอิง 1.หัวข้อที่ 8 สำหรับข้อมูลราคาตั้งต้น) โดยผู้ประมูลมีทั้งสิ้น 3 ราย ซึ่งทั้งหมดเป็นผู้ประกอบการรายเดิม ผลการประมูลปรากฏว่าราคาสุดท้ายเท่ากับราคาตั้งต้น ซึ่งคิดเป็น 0.61 USD ต่อ MHz ต่อประชากร (15.4 ล้านเหรียญ/5MHz/ประชากร 5.08 ล้านคน) ซึ่งสูงกว่าไทย และมิใช่ 0.08 ตามที่กล่าวอ้างแต่อย่างใด

ในกรณีของ อินโดนีเซีย วิธีการประมูลจะแตกต่างไปเล็กน้อย กล่าวคือรัฐบาลอนุญาตให้ผู้ประกอบการผ่อนชำระเงินค่าประมูลได้ตลอดอายุใบ อนุญาต โดยผู้เข้าประมูลจะทำการ เสนอราคาผ่อนชำระต่อปี ไม่ ใช่ราคารวมที่จ่าย โดยผู้ชนะการประมูลต้องชำระเงิน 2 เท่าของราคาที่ตนเสนอในปีแรก และชำระเงินในอัตราคงที่ทุกปีเท่ากับราคาที่ผู้ชนะรายสุดท้ายเสนอตลอดอายุใบ อนุญาต 10 ปี ดังนั้นการคิดมูลค่าจะต้องรวมค่าใช้จ่ายที่ผู้ประกอบการต้องชำระคงที่ตลอด อายุใบอนุญาตในราคาประมูลด้วย เนื่องจากต้นทุนที่ชำระในส่วนนี้ทั้งหมดเป็นมูลค่าที่กำหนดโดยวิธีการประมูล และไม่ขึ้นอยู่กับรายได้ประกอบการ ดังนั้นจะไม่ใช่ส่วนแบ่งของรายได้และควรรวมอยู่ในราคาประมูล เพียงแต่ว่ารัฐอนุญาตให้ผ่อนจ่ายเท่านั้น  ในขณะที่การเก็บค่าธรรมเนียมตามสัดส่วนของรายได้ก็ยังมีอยู่ตามปกติและแยก ออกมาต่างหาก(เช่น Universal Service Obligation ประมาณ 0.75% ของรายได้) ฉะนั้นแล้ว ถ้าใช้เพียงแต่ตัวเลขที่เอกชนเสนอตามข้อมูลที่ที่ปรึกษา กสทช. ใช้กล่าวอ้าง จะทำให้มูลค่าลดลงจากความเป็นจริงถึง 10 เท่า แท้ที่จริงแล้วตัวเลขมูลค่าคลื่นจากการประมูลในกรณีของอินโดนีเซียควรจะอยู่ ที่ประมาณ 0.4-0.5 USD/MHz/population ซึ่งถือว่ามีผลลัพธ์ที่ดีเมื่อเทียบกับประเทศที่มีรายได้ต่ำ มีลักษณะเป็นเกาะ และใบอนุญาตมีอายุเพียง 10 ปี (ดูเอกสารอ้างอิง 2. สำหรับวิธีการประมูลของอินโดนีเซียและราคาเป็น USD/MHz/population)

3. ประเทศต่างๆ ที่ผู้ประกอบการนำมากล่าวอ้างส่วนใหญ่ เช่น เกาหลีใต้ เยอรมัน และสิงคโปร์ เป็นข้อมูลของการจัดสรรใบอนุญาตรอบที่ 2 นั่นคือประเทศเหล่านี้มีการให้ใบอนุญาตคลื่น 2.1 GHz รอบใหญ่มาแล้ว การประมูลในรอบหลังเป็นการประมูลใบอนุญาตที่เหลืออยู่เพื่อวัตถุประสงค์ใน การเพิ่มการแข่งขันของรายใหม่ หรือเพิ่มคลื่นให้เพียงพอต่อการให้บริการ ซึ่งการประมูลรอบหลังนี้มูลค่าคลื่นย่อมต่ำกว่าการประมูลรอบแรก เพราะตลาดเริ่มมีการอิ่มตัว อุปสงค์ของการใช้ 3G ส่วนใหญ่ถูกตอบสนองไปแล้วอีกทั้งส่วนแบ่งการตลาดของผู้ประกอบการรายเดิมก็ สูงอยู่แล้ว จึงเป็นการยากสำหรับผู้ประกอบการรายใหม่ที่จะเข้าไปแข่งขันและทำให้โอกาสของ การทำกำไรต่ำลง การแข่งขันและราคาตั้งต้นจึงจำเป็นที่จะต้องกำหนดไว้ต่ำ

ใน กรณีของประเทศเกาหลีใต้ปี 2011 วัตถุประสงค์สำคัญคือการเพิ่มการแข่งขันในการให้บริการ (ดูเอกสารอ้างอิง 3.หน้า 55) เนื่องจากก่อนหน้านี่ผู้ให้บริกา ร3G ในคลื่น 2.1 GHz ผูกขาดอยู่เพียง 2 ราย ซึ่งเป็น 2 รายใหญ่ที่สุดในตลาด โดยทั้ง 2 รายได้รับการจัดสรรคลื่น 2.1 GHz มาก่อนหน้าแล้ว แต่รัฐต้องการเพิ่มผู้เล่นรายใหม่ในตลาด จึงจัดการประมูลใบอนุญาตเพิ่มอีก 1 ใบ โดยไม่อนุญาตให้เจ้าตลาดทั้งสองรายเข้าร่วมประมูล (ดูเอกสารอ้างอิง 5. หน้า 3) ซึ่งแน่นอนว่าการเข้ามาแข่งกับเจ้าตลาดรายใหญ่ที่ให้บริการอยู่แล้วย่อมทำ ให้มูลค่าใบอนุญาตใบนี้มีค่อนข้างต่ำเนื่องจากรายใหม่จะต้องแข่งกับเจ้าตลาด รายใหญ่ที่มีฐานลูกค้ามากและตลาดค่อนข้างอิ่มตัว รัฐบาลย่อมต้องตั้งราคาจูงใจให้ต่ำลง ซึ่งสุดท้ายก็มีผู้เข้าร่วมประมูลเพียงรายเดียวและได้ใบอนุญาตไปในราคาตั้ง ต้น

ในกรณีของสิงคโปร์ปี 2010 รัฐต้องการเพิ่มศักยภาพการให้บริการ จึงนำคลื่นอีก 15 MHz ที่ไม่ได้ถูกจัดสรรเมื่อครั้งการประมูลรอบแรกในปี 2001 มาประมูล และอนุญาตให้ผู้ประกอบการรายเดิมร่วมประมูลได้ ซึ่งส่งผลทำให้ไม่มีผู้ประกอบการรายใหม่สนใจ แม้ว่าราคาตั้งต้นที่รัฐตั้งจะต่ำกว่าราคาตั้งต้นในครั้งที่ประมูลรอบแรก เมื่อปี 2001 ประมาณ 40% (ราคาตั้งต้นปี 2010 อยู่ที่ 20 ล้านดอลลาร์สิงคโปร์ต่อ 5  MHz ในขณะที่ราคาตั้งต้นในปี 2001 อยู่ที่ 100 ล้านดอลลาร์สิงคโปร์ ต่อ 15 MHz) โดยผู้ประกอบการรายเดิมทั้ง 3 รายชนะการประมูลรายละ 5MHz ในราคาตั้งต้น

4. ประเทศมาเลเซียไม่ได้ใช้วิธีการประมูล แต่ใช้การให้ใบอนุญาตด้วยการคัดเลือกบริษัทที่เหมาะสม (Beauty Contest) ในราคาที่รัฐกำหนด ซึ่งเป็นวิธีที่ขาดความโปร่งใส ดังนั้นจึงไม่สามารถเปรียบเทียบมูลค่ากับวิธีการประมูลได้ (ดูเอกสารอ้างอิง 8. ส่วนที่ 1 ข้อที่ 1 สำหรับวิธีการจัดสรรคลื่นแบบคัดเลือก) นอกจากนี้การออกใบอนุญาตในปี 2006 ยังเป็นการออกใบอนุญาต 3G รอบที่ 2 หลังจากได้ออกใบอนุญาตในรอบแรกไปแล้วเมื่อปี 2001 ด้วยวิธีคัดเลือกบริษัทที่เหมาะสม

จะเห็นได้ว่าข้อมูลที่นำเสนอผ่าน สื่อนั้นมีความผิดพลาดคลาดเคลื่อนจากความจริง และเป็นการจงใจอ้างอิงเฉพาะผลการประมูลในกลุ่มประเทศเพียงไม่กี่ประเทศเพื่อ สนับสนุนคำกล่าวอ้าง  แตกต่างจากงานศึกษาที่ใช้เทคนิคการประมาณค่าที่มีความเป็นวิชาการของคณะ เศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ ซึ่งครอบคลุมกลุ่มตัวอย่างที่มากกว่า และคำนึงถึงปัจจัยต่างๆ ที่ผู้ประกอบการได้นำมากล่าวอ้างทั้งหมดในการประมาณมูลค่าแล้ว ซึ่งในท้ายที่สุด ข้อเท็จจริงที่ชัดเจนก็คือ ราคาสุดท้ายของการประมูลของไทยต่ำกว่าราคาที่ได้จากการประมาณการอย่างเป็น วิชาการจากหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายจาก กสทช. เอง และต่ำกว่าราคาเฉลี่ยของประเทศต่างๆ ที่ประมูลก่อนหน้ามากถึงเกือบ 30%


เอกสารอ้างอิง: เอกสารอ้างอิงทั้งหมดสามารถดูได้จากบทความฉบับเต็มตีพิมพ์ใน www.thaipublica.org
หมายเหตุ: ชื่อบทความเดิม: จริงหรือที่มูลค่าการประมูลคลื่น 3G ของไทยเหมาะสมแล้วเมื่อเทียบกับต่างประเทศ?