พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 เดินทางมา 14 ปีแล้ว รัฐ - เอกชนร่วมทบทวน เสนอขยายให้ครอบคลุมข้อมูลเอกชนด้วย ต่างชาติจัดอันดับไทยได้ที่ 45 จาก 89 ประเทศ
เมื่อวันที่ 13 ธ.ค. ที่ผ่านมา สมาคมเครือข่ายสื่อมวลชนในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ศูนย์ศึกษานโยบายสื่อ คณะนิเทศศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และเครือข่ายนักกฎหมายเพื่อสื่อมวลชนในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ร่วมกันจัดสัมมนาเพื่อวิเคราะห์สิทธิของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารใน ไทยและเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ในหัวข้อ "14 ปีของ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ ถึงเวลาแก้ไขแล้วหรือยัง" ณ ห้องพิมาน โรงแรมมณเฑียร (ถนนสุรวงศ์) กรุงเทพฯ
เธียรชัย ณ นคร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ กล่าวว่า สิบกว่าปีที่ผ่านมา การทำงานเชิงรับในแง่ที่นั่งรอให้คนมาขอข้อมูลประสบความสำเร็จพอสมควร และมีคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่ทำหน้าที่ได้ดี มากกว่าร้อยละ 95 ของเรื่องที่มาถึง กรรมการก็สั่งให้เปิดเผย โอกาสที่จะได้ข้อมูลข่าวสารมีมากกว่าที่จะไม่ได้ แต่คณะกรรมการฯ ทำงานเชิงรุกน้อยมาก เช่น การออกประกาศเพิ่มเติมเกี่ยวกับข้อมูลประเภทที่ต้องเปิดเผย ซึ่งตลอดระยะเวลาได้ออกมาแค่ 3 เรื่องเท่านั้น โดยเรื่องล่าสุดออกประกาศหลังจากถูกเครือข่ายสิ่งแวดล้อมไทยกดดันให้ออก
เธียรชัย อธิบายถึงปัญหาการบังคับใช้ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการว่า การขอข้อมูลตามกฎหมายนี้มีข้อมูลอยู่ 2 ลักษณะ คือ ข้อมูลที่ไม่ถูกประกาศให้เป็นข้อมูลประเภทที่ต้องเปิดเผย และอีกประการหนึ่ง คือ ข้อมูลที่เป็นเข้าข่ายข้อยกเว้นจะไม่เปิดเผยก็ได้ (ตามมาตรา 14) ซึ่งเป็นปัญหาในทางปฏิบัติ เพราะส่วนราชการจะใช้ดุลพินิจพิจารณาว่า คนขอมีส่วนได้เสียหรือไม่ ทั้งที่กฎหมายไม่ได้กำหนดว่าต้องมีส่วนได้เสีย เจ้าหน้าที่ต้องพิจารณาว่าจะเอาข้อมูลไปทำอะไร ในทางปฏิบัติเจ้าหน้าที่จะปฏิเสธไว้ก่อนเพื่อความปลอดภัยของตัวเอง แล้วให้ประชาชนส่งเรื่องไปให้คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร เป็นคนชี้ คณะกรรมการก็บ่นว่าเจ้าหน้าที่ไม่ค่อยใช้ดุลพินิจในการเปิดเผย
เขากล่าวว่า ในช่วงที่มีความขัดแย้งทางการเมือง คนที่เราคาดหวังว่าจะใช้กฎหมายนี้มาก คือ สื่อมวลชน แต่ทุกวันนี้ความสนใจของสื่อมวลชนที่จะใช้ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ ลดลงมาก เพราะกฎหมายนี้ไม่ได้ออกแบบมาให้สื่อหรือเอ็นจีโอใช้ ตราบใดที่เรายังไม่มีอะไรรับรองว่าเจ้าหน้าที่เปิดเผยแล้วจะไม่เจ็บตัว ไม่มีอะไรรับรองว่าผู้บังคับบัญชาจะไม่เขม่น แม้กฎหมายจะคุ้มครองก็ตาม
นอกจากกฎหมายที่มีอยู่แล้ว เธียรชัยยังเห็นอีกว่า ระบบข้อมูลข่าวสารของราชการต้องมีความพร้อมให้คนเข้าถึงได้ด้วย ไม่เช่นนั้นมีกฎหมายไปก็ไม่มีประโยชน์อะไร ซึ่งพ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ ฉบับปัจจุบันยังไม่ได้กำหนดรายละเอียดในส่วนนี้ แม้ตอนนี้คณะรัฐมนตรีจะมีประกาศกำหนดให้หน่วยงานราชการนำข้อมูลที่มีอยู่ ขึ้นเว็บไซต์ด้วย แต่เอาขึ้นเว็บไซต์ไปก็เท่านั้นถ้าหากข้อมูลไม่น่าสนใจ
เธียรชัย กล่าวอีกว่า พัฒนาการของพ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ นั้นดีขึ้น แม้ว่า 14 ปีจะช้าก็ตาม แต่คนที่สนใจกฎหมายข้อมูลข่าวสารส่วนใหญ่เป็นพวกชนชั้นนำ (Elite) คนทั่วไปไม่ค่อยสนใจ เอ็นจีโอจะใช้กฎหมายนี้ก็เมื่อจะเล่นเรื่องใหญ่ที่มีความขัดแย้งจึงมีแรง ต้านด้วย ทุกวันนี้ศาลปกครองก็เริ่มเข้ามามีบทบาท
เธียรชัย เสนอว่าให้แก้ไขกฎหมายโดยปรับใหม่ว่า หากเจ้าหน้าที่รัฐไม่เปิดเผยข้อมูลก็ให้ไปที่ศาลปกครองเลยโดยไม่ต้องไปที่ คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร เพราะประชาชนจะรู้สึกว่าการไปศาลจะได้รับการตอบสนองที่ดีกว่า
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิมองว่า เนื่องจากคนที่รู้จัก พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการในประเทศไทยมีไม่กี่คน การขับเคลื่อนว่ากฎหมายควรจะเป็นอย่างไรจึงคุยกันยาก จะบอกว่ากฎหมายข้อมูลข่าวสารเป็นกลไกสำคัญในเรื่องทุจริตคอร์รัปชั่นก็อาจจะ ไม่ใช่เพราะมันเป็นแค่เครื่องมือหนึ่ง เป็นกฎหมายเสริมเท่านั้น ไม่ใช่กฎหมายหลัก และการพูดเช่นนี้ทำให้ฝ่ายการเมืองกลัว เวลาจะขยับแก้ไขอะไรเพื่อการเดินไปข้างหน้าจึงค่อนข้างลำบาก
ด้าน พ.ต.ท.วรัท วิเชียรสรรค์ ผู้อำนวยการส่วนหารือและร้องเรียน สำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารฯ เล่าถึงประสบการณ์การใช้กฎหมายข้อมูลข่าวสารว่า ช่วงแรกของการใช้กฎหมาย เจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้ใช้สิทธิมาก เพราะเราให้ความรู้กับเจ้าหน้าที่ก่อนเพื่อให้ใช้กฎหมายกับประชาชนได้ แต่ 4-5 ปีให้หลังนี้ประชาชนใช้สิทธิมากขึ้นเรื่อยๆ
พ.ต.ท.วรัท กล่าวว่า ข้อมูลที่ถูกขอมากเป็นอันดับหนึ่งเป็นการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ เช่น ผู้บริหารท้องถิ่นทำอะไร ขอดูการเบิกจ่ายเงิน ขอดูเอกสารการตรวจรับงาน ขอดูรายงานการประชุม ฯลฯ ซึ่งมีแนวโน้มมากขึ้นเรื่อยๆ มีการขอดูของเจ้าหน้าที่ด้วยกันเอง เช่น ขอดูข้อมูลของกรรมการวินัย การสอบวัดผล ฯลฯ
ข้อมูลข่าวสารราชการ กว่าประชาชนจะได้รับก็สายเกิน
ตี๋ ตรัยรัตนแสงมณี เครือข่ายอนุรักษ์วิถีเกษตรกรรม ผู้มีประสบการณ์ขอข้อมูลจากทางราชการโดยอาศัยกฎหมายข้อมูลข่าวสารเล่าให้ฟัง ว่า ปัญหาหนึ่งคือเจ้าหน้าที่ไม่รู้เรื่องเกี่ยวกับพ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร ไปที่ไหนก็ต้องไปสอนเจ้าหน้าที่ที่นั่น เป็นงานที่เหนื่อยมาก แต่ละหน่วยงานกว่าจะได้มาก็ต้องปะทะกันหลายรอบ หลายกรณีอ้างว่าต้องไปถามบริษัทเจ้าของเอกสารก่อน ซึ่งถ้าถามก่อนก็ต้องปฏิเสธแน่นอน หลายเรื่องที่เกิดความล่าช้า พอได้ข้อมูลมาก็ไม่มีความหมายอะไรแล้ว จึงควรกำหนดประเภทหนังสือที่ขอได้ทันที ไปถึงหยิบได้เลย
ตี๋ กล่าวถึงปัญหาในทางปฏิบัติว่า ตอนนี้สิ่งที่หน่วยงานรัฐปฏิบัติคือ ไม่ให้ข้อมูลไว้ก่อน เพราะกลัวบริษัทฟ้อง แต่ไม่กลัวประชาชนฟ้อง เรื่องหนึ่งที่เรารู้สึกสะท้อนใจมาก คือเรื่องรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) ซึ่งจะเปิดเผยไม่ได้จนกว่าจะอนุมัติแล้ว ซึ่งเมื่ออนุมัติแล้ว ก็ไม่มีผลอะไรกับเราแล้ว แต่เวลาไปเก็บข้อมูลในพื้นที่คลาดเคลื่อนซึ่ง เป็นเรื่องสำคัญแต่กลับไม่สามารถขอให้เปิดเผยได้
อัมรินทร์ สายจันทร์ ทนายความโครงการนิติธรรมสิ่งแวดล้อม ผู้เข้าร่วมในงานนี้เล่าถึงประสบการณ์ที่พบเจอว่า ข้อมูลส่วนใหญ่ที่ต้องการให้เปิดเผยเป็นข้อมูลที่เอกชนให้ไว้กับหน่วย งานราชการ พอเราขอก็จะไม่ได้ พออุทธรณ์คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารก็จะสั่งให้เปิด แล้วเอกชนที่มีกำลังทรัพย์มากก็จะไปฟ้องศาลปกครอง โดยเอกชนเวลาสู้เพราะไม่อยากให้เปิดเผย ก็จะสู้ถึงศาลสูงอยู่แล้ว ทำให้กินเวลามาก ถึง 4-5 ปีกว่าจะได้เปิดเผย เป็นภาระของประชาชนที่ต้องหาทนายความมาต่อสู้คดี และเป็นภาระที่ผู้ขอข้อมูลต้องอ้างเหตุผลเข้าไปเพิ่ม ทั้งที่การขอตามกรณีปกติไม่ต้องระบุเหตุผล และบริษัทเอกชนจะอ้างข้อยกเว้นในการปิดข้อมูลมาทั้งหมดเท่าที่กฎหมายเขียน ไว้
อัมรินทร์ เสนอว่า อยากให้คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารร่วมกับหน่วยงานที่ทำบัญชีประเภทข้อมูลที่ ต้องเปิดเผยเป็นรายละเอียดย่อยลงมาอีก โดยประมวลจากประสบการณ์การร้องขอข้อมูลที่ผ่านมา และคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร หรือคำสั่งศาลปกครองว่าให้เปิดอะไรบ้าง น่าจะทำเป็นบัญชีไว้ จะได้ไม่ต้องโต้แย้งเป็นรายกรณี
จัดอันดับประเทศไทย ภายใต้ตัวชี้วัดต่างประเทศ
โทบี้ เมนเดล ผู้อำนวยการบริหารศูนย์กฎหมายและประชาธิปไตย องค์กรที่จัดทำตัวชี้วัดและจัดอันดับกฎหมายข้อมูลข่าวสารใน 89 ประเทศทั่วโลก กล่าวว่า ผลการจัดอันดับ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ ประเทศไทยได้ 83 คะแนน จากคะแนนเต็ม 150 อยู่อันดับที่ 45 ของโลกจาก 89 ประเทศ ถือว่าเป็นระดับกลางๆ พอใช้ได้ โดยประเทศที่ได้อันดับ 1 คือเซอร์เบีย อันดับ 2 คืออินเดีย อันดับ 3 คือ สโลวีเนีย อันดับ 4 คือเอล ซัลวาดอร์ อันดับ 5 คือไลบีเรีย ทั้งนี้มีข้อสังเกตคือประเทศที่เพิ่งออกกฎหมายไม่นานมานี้จะได้เปรียบ ได้คะแนนเยอะกว่า และ 15 จาก 20 อันดับสุดท้ายเป็นประเทศในยุโรป
ทั้งนี้ ประเทศไทยเป็นประเทศแรกในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้และอาจจะเป็นประเทศแรกใน เอเชียที่มีกฎหมายนี้ การจัดอันดับกฎหมายเรื่องสิทธิในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารนั้นพิจารณาจาก กฎหมายและกฎเกณฑ์ต่างๆ ทั้งประเทศ ไม่ได้พิจารณาในทางปฏิบัติ ไม่ได้ดูเรื่องการบังคับใช้ ถ้าหากมีการจัดอบรมมากแต่ไม่มีกฎหมายออกมาก็อาจจะไม่ได้คะแนน เพราะฉะนั้นอาจจะเห็นว่าทาจิกิสถาน อาจจะได้คะแนนมากกว่านอร์เวย์
โทบี้กล่าวว่าจุดอ่อนของกฎหมายไทยอยู่ในส่วนของคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารฯ ซึ่งขาดความเป็นอิสระ ทำให้ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างเหมาะสมและไม่มีบทลงโทษที่ชัดเจน ไม่มีแนวทางการตีความกฎหมายในแง่ขอบเขตการเปิดเผยข้อมูล เขตอำนาจศาลที่จำกัดและการบังคับใช้ไม่ครอบคลุมข้อมูลในความครอบครองของ องค์กรเอกชนถึงแม้ว่าองค์กรเอกชนจะทำงานสาธารณะประโยชน์
โทบี้ยังกล่าวถึงพ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯของไทยอีกว่า หลักเกณฑ์ในกฎหมายไทยที่เป็นข้อยกเว้นให้เจ้าหน้าที่ปกปิดข้อมูลไม่ได้รับ การยอมรับในมาตรฐานสากล (มาตรา 14-15) ระยะเวลาที่กำหนดไว้ในกฎหมายอาจยืดขยายได้นานเกินจำเป็น อัตราค่าธรรมเนียมและการยกเว้นค่าธรรมเนียมอยู่ที่ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ หากเจ้าหน้าที่ไม่เปิดเผยข้อมูลยังไม่มีกระบวนการการอุทธรณ์ภายในหน่วยงาน ก่อน ประเด็นที่อุทธรณ์ได้มีจำกัด และไม่มีการอธิบายเหตุผลว่าทำไมจึงไม่เปิดเผย มีบทลงโทษสำหรับเจ้าหน้าที่ที่เปิดเผยข้อมูลทำให้เจ้าหน้าที่หวาดกลัวที่จะ เปิดเผยข้อมูล ไม่มีมาตรการให้ความรู้กับประชาชน ไม่มีการเปิดเผยว่าข้อมูลใดใครเป็นผู้ถือครองอยู่ ฯลฯ
เสนอแก้ พ.ร.บ.ใส่หลักเกณฑ์เปิดเผย-คัดค้านให้ชัด เพิ่มบทลงโทษ
โทบี้เสนอเกี่ยวกับการปรับปรุง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการของประเทศไทยไว้ด้วยว่า มีสิ่งที่สามารถแก้ไขโดยการใส่ลงไปในกฎหมายได้ง่ายๆ และไม่มีคนคัดค้าน คือ บรรจุหลักการในการตีความกฎหมาย การคัดค้านว่าข้อมูลส่วนไหนเปิดได้หรือไม่ได้ เพิ่มความเข้มข้นให้กฎเกณฑ์เกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูลที่เป็นเรื่องสาธารณะ ประโยชน์ ปรับแก้ไขให้มีบทลงโทษเจ้าหน้าที่ที่กีดขวางและคุ้มครองเจ้าหน้าที่ที่ ตั้งใจดีที่จะเปิดเผยข้อมูล และควรมีระบบการจัดเก็บสถิติการทำงานของคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูล ข่าวสารด้วย
โรเบิร์ต บูธ นักเศรษฐศาสตร์และผู้เชี่ยวชาญด้านกิจการภาครัฐ ธนาคารโลก ผู้ทำงานศึกษาเกี่ยวกับกฎหมายข้อมูลข่าวสารในหลายประเทศ กล่าวว่า โครงสร้างของคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการในกฎหมายฉบับปัจจุบันของไทย มีข้าราชการโดยตำแหน่งมากเกินไป น่าจะมีผู้เชี่ยวชาญมากขึ้น คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารจะต้องทำงานเชิงรุกมากขึ้น ซึ่งอาจใช้สถานการณ์น้ำท่วมให้เป็นประโยชน์ทำให้สังคมตระหนักถึงความจำเป็น ในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้
นอกจากนี้ โรเบิร์ต ยังกล่าวอีกว่า การพูดคุยเกี่ยวกับเรื่องกฎหมายข้อมูลข่าวสารมักจะอยู่ที่เรื่องคอร์รัปชั่น แน่นอนว่านี่เป็นเรื่องใหญ่ แต่อาจจะง่ายกว่ากับรัฐบาลถ้าพูดประเด็นอื่นบ้าง เช่น เป็นประเด็นสิ่งแวดล้อม เป็นประเด็นการสื่อสารระหว่างภาคส่วนต่างๆ ของรัฐและประชาชน และคนที่ใช้กฎหมายนี้อาจจะได้รับเลือกตั้งครั้งต่อไป
พิรงรอง รามสูต ศูนย์ศึกษานโยบายสื่อ คณะนิเทศศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวว่า ในยุคที่สื่อต้องการข่าวสารอย่างรวดเร็วที่สุด สื่อสิ่งพิมพ์ที่กำลังจะตายเป็นสื่อประเภทเดียวที่รอข้อมูลจากกฎหมายนี้ได้ เพราะเป็นเรื่องง่ายกว่าที่จะหาข้อมูลจากทวิตเตอร์หรือการโทรศัพท์ถามคน รู้จัก มีนักข่าวอยู่ไม่กี่คนที่จะรู้จักช่องทางนี้ในการหาข้อมูล และเมื่อข่าวเป็นเรื่องธุรกิจ การทำข่าวเชิงสืบสวนหาข้อมูลเชิงลึกไม่ทำกำไร และไม่มีใครสนใจสิทธิการเข้าถึงข้อมูลของประชาชน
พิรงรอง ให้ข้อเสนอแนะว่า ให้ขยายขอบเขตการบังคับใช้กฎหมายข้อมูลข่าวสารถึงข้อมูลที่อยู่ในความครอบ ครองของเอกชนแต่อาจกระทบต่อสาธารณะประโยชน์ โดยต้องคำนึงถึงกฎหมายอีกตัวหนึ่งก็คือร่างกฎหมายการคุ้มครองข้อมูลส่วน บุคคล ซึ่งกฎหมายสองตัวนี้จะขัดกันหรือไม่
