เผด็จการทางรัฐสภา

ที่มา มติชน

โดย นิธิ เอียวศรีวงศ์

คํา ว่า "เผด็จการทางรัฐสภา" คงเกิดขึ้นจากนักวิชาการที่สนับสนุน รสช. เพราะคณะรัฐประหารชุดนี้ใช้คำนี้โฆษณาให้ความชอบธรรมแก่การยึดอำนาจจาก รัฐบาล ชาติชาย ชุณหะวัณ โดยอ้างว่ารัฐบาลนั้นมีเสียงข้างมากเด็ดขาดในสภา ฉะนั้นจะดำเนินนโยบายอย่างไร ก็ไม่มีทางที่ใครจะขัดขวางได้ แม้แต่จะโกงกินกันอย่างเปิดเผย ก็ต้องปล่อยให้ทำไปตามกฎหมาย

ดังนั้นรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง จึงเป็นเผด็จการ เพียงแต่เป็น "เผด็จการทางรัฐสภา" เท่านั้น

เรา จะพูดอย่างนี้กับรัฐบาลในระบอบรัฐสภาได้ทุกแห่งหรือไม่? ไม่มีคำตอบที่ชัดเจนจาก รสช. แต่ดูเหมือนมีนัยยะว่า หากรัฐบาลที่มีเสียงข้างมากไม่ได้โกงไม่ได้กิน ก็ไม่ถือว่าเป็นเผด็จการทางรัฐสภา ฟังดูดีนะครับ

แต่ใครจะเป็นคนชี้ ว่านโยบายที่รัฐบาลดำเนินอยู่นั้น คือเจตนาที่จะเปิดโอกาสให้โกงกิน ใครโกงกิน และโกงกินอย่างไร หากสามารถพิสูจน์ได้อย่างน่าเชื่อถือด้วยพยานหลักฐาน เหตุใดจึงไม่มีกลไกอื่นใดที่จะยับยั้งหรือจับคนผิดมาลงโทษได้ (นอกจากทำรัฐประหาร)

แสดงให้เห็นว่า "เผด็จการทางรัฐสภา" นั้น หากมีจริง ย่อมไม่ได้เกิดขึ้นจากรัฐสภาเพียงอย่างเดียว แต่ต้องมีความล้มเหลวของกลไกทางการเมือง ทางกระบวนการยุติธรรม และทางสังคม ที่จะถ่วงดุลอำนาจที่มาจากตัวเลขในรัฐสภาด้วย

ในสังคมอย่างนั้น จะมีการปกครองอย่างอื่นเกิดขึ้นได้อย่างไร นอกจากเผด็จการในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง

น่า ประหลาดที่แนวคิดกลวงๆ อันนี้ ไม่ได้ตายไปกับ รสช. แต่ยังอ้อยอิ่งอยู่ในความคิดของนักวิชาการและนักเคลื่อนไหวทางการเมือง (ทั้งอย่างจริงใจ และเพื่อประโยชน์ส่วนตน) สืบมาจนถึงทุกวันนี้ ว่ากันที่จริงแล้ว ผมคิดว่ามันแฝงอยู่ลึกๆ ในการร่างรัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งเป็นแม่แบบส่วนหนึ่งของรัฐธรรมนูญ 2550 ด้วย

(เพื่อความเป็นธรรม ผมควรกล่าวด้วยว่า รัฐธรรมนูญ 2540 ต้องการจะสร้างฝ่ายบริหารที่เข้มแข็ง แต่เพราะกลัวเผด็จการทางรัฐสภา จึงสร้างกลไกถ่วงดุลเสียงข้างมากไว้หลายอย่าง อันเป็นกลไกที่เชื่อมโยงมาถึงประชาชน ในขณะที่รัฐธรรมนูญ 2550 ต้องการฝ่ายบริหารที่ไม่เข้มแข็ง นอกจากวางข้อกำหนดที่ทำให้ฝ่ายบริหารเข้มแข็งได้ยากแล้ว ยังรักษากลไกถ่วงดุลเสียงข้างมากในรัฐสภาไว้ เหมือนหรือยิ่งกว่ารัฐธรรมนูญ 2540 แต่ล้วนเป็นกลไกที่ไม่เชื่อมโยงกับอำนาจของประชาชน เพราะตรงข้ามกับรัฐธรรมนูญ 2540 ประชาชนนั่นแหละคือตัวอันตรายที่สุดในทรรศนะของรัฐธรรมนูญ 2550)

และ ในปัจจุบัน เมื่อผลการเลือกตั้งออกมาเช่นนี้ แนวคิดเรื่อง "เผด็จการทางรัฐสภา" ก็ไม่ได้อ้อยอิ่งในความคิดเท่านั้น แต่เริ่มมีเสียงดังขึ้นมาอีก ปูทางไว้สำหรับการล้มรัฐบาลนอกรัฐสภา โดยวิธีใดวิธีหนึ่งในอนาคต

"เผด็จการทางรัฐสภา" นั้น ในทรรศนะของผมมีจริง แต่ไม่ใช่ในความหมายที่ตื้นเขินอย่างที่กล่าวกัน คือแค่มีเสียงข้างมากเด็ดขาดในรัฐสภา ก็กลายเป็นเผด็จการทางรัฐสภาไปแล้ว ความเข้าใจที่ตื้นเขินเช่นนี้ นำไปสู่ข้อสรุปอย่างมักง่ายว่า ต้องทำให้เสียงข้างมากในสภาไม่เด็ดขาดนัก นั่นคืออย่าได้มีรัฐบาลพรรคเดียว แต่ต้องเป็นรัฐบาลผสม ยิ่งผสมโดยพรรคที่เข้าร่วมมีอำนาจต่อรองค่อนข้างมาก โอกาสที่จะเกิดเผด็จการทางรัฐสภาก็ยิ่งยากขึ้น

แต่รัฐบาล อภิสิทธิ์ที่เพิ่งผ่านมา ก็พิสูจน์แล้วว่าไม่จริง เพราะพรรคแกนนำและพรรคร่วมอาจเกี้ยเซี้ยแบ่งผลประโยชน์กัน โดยไม่ต้องฟังเสียงประชาชนเลยก็ได้

การจัดสรร "โควตา" รัฐมนตรีตอนจัดตั้งรัฐบาลผสมต่างๆ ก็ชี้ให้เห็นแล้วว่า เป็นการเตรียมตัวไปยึดเสียงข้างมากเด็ดขาดในรัฐสภา เพื่อดำเนินนโยบายอย่างไรก็ได้ โดยไม่มีกลไกที่จะสามารถกลั่นกรองถ่วงดุล ถ้า "เผด็จการทางรัฐสภา" มีความหมายเพียงแค่นี้ อย่างไรเสียเราก็หลีกหนีจากเผด็จการประเภทนี้ในระบอบรัฐสภาไม่ได้

และนี่อาจเป็นเหตุให้คนไทยจำนวนไม่น้อยที่ท้อใจ จนพร้อมจะหันไปหาเผด็จการรูปแบบอื่นๆ เช่น รัฐสภาที่มาจากการแต่งตั้ง ระบอบทหาร ฯลฯ

รัฐสภา ที่มาจากการเลือกตั้งมีความสำคัญในระบอบประชาธิปไตยแน่ เพราะเป็นสถาบันสำคัญที่เปิดให้แก่การควบคุมตรวจสอบของประชาชน (ผ่านทั้งการเลือกตั้ง และพื้นที่สาธารณะชนิดอื่นๆ เช่น สื่อ หรือการจัดองค์กรเพื่อการเคลื่อนไหวทางการเมือง)

แต่รัฐสภาและการ เลือกตั้งเพียงอย่างเดียว ไม่เพียงพอที่จะป้องกันการฉ้อฉลในรูปแบบต่างๆ ได้ โดยเฉพาะในระบอบรัฐสภา ซึ่งถึงอย่างไรฝ่ายบริหารก็ต้องคุมเสียงข้างมากได้เสมอ ปราศจากกลไกทางสังคมที่เข้มแข็งพอจะกำกับควบคุมรัฐสภา อย่างไรเสียก็ย่อมเกิด "เผด็จการทางรัฐสภา" ขึ้นจนได้

จะมาฟูมฟายกับ พฤติกรรมของนักการเมืองก็ไร้ประโยชน์ ซ้ำยังชวนให้ไปเพ้อฝันถึงระบอบเผด็จการรูปอื่นๆ ด้วย ดังคำพูดของท่านผู้ใหญ่ที่ผมนับถือท่านหนึ่ง ซึ่งกล่าวว่า

"ระบบ รัฐสภาในประเทศไทยไม่ใช่ประชาธิปไตยที่แท้จริง แต่เป็นเผด็จการ เพราะในระบบรัฐสภาที่เป็นประชาธิปไตยจริง ส.ส.ต้องเป็นอิสระ ไม่ขึ้นอยู่กับกลุ่มอำนาจใดๆ แต่เนื่องจากรัฐสภาไทยตกอยู่ใต้การบัญชาของบุคคลคนหนึ่ง (ท่านคงหมายถึงคุณทักษิณ ชินวัตร) ระบบรัฐสภาจึงไม่ใช่ทางแก้ปัญหา" (แปลจากภาษาอังกฤษ อาจไม่ตรงกับคำพูดของท่านทุกคำ)

แต่มี ส.ส.ที่ไหนในโลกนอกจินตนาการเชิงอุดมคติล่ะครับ ที่เป็นอิสระอย่างแท้จริง อย่างน้อยเขาก็ต้องจำนนต่ออคติของผู้เลือกตั้งเขามา วุฒิสมาชิกหัวก้าวหน้าบางคนของสภาสูงสหรัฐ ไม่เคยลงคะแนนเสียงให้แก่กฎหมายใดที่มุ่งจะให้สิทธิเสมอภาคแก่คนดำเลย เหตุผลก็เพราะเขาเป็นวุฒิสมาชิกของรัฐทางใต้ที่รังเกียจผิวอย่างรุนแรง แต่เมื่อกระแสเคลื่อนไหวทางสังคมอเมริกัน สนับสนุนความเสมอภาคของคนสีผิว นักการเมืองเหล่านี้ก็ไม่ได้รับเลือกตั้ง หรือต้องเปลี่ยนแนวทางทางการเมืองในเรื่องสีผิวไป

การที่มี บุคคลบางคนสามารถบัญชา ส.ส.ได้เกือบทั้งสภา จึงไม่ใช่ความบกพร่องของระบบรัฐสภา แต่เป็นความบกพร่องที่ใช้ระบบรัฐสภาในสังคมที่ภาคประชาชนไม่เข้มแข็งพอจะ กำกับควบคุมรัฐสภาได้ มีแต่การเลือกตั้ง 4 ปีครั้งเพียงอย่างเดียวเป็นเครื่องมือ

"เผด็จการรัฐสภา" จึงเป็นสิ่งที่ป้องกันได้ แต่ไม่ใช่ด้วยการรัฐประหาร รอนอำนาจประชาชนลงด้วยการมีวุฒิสภา (หรือสภาผู้แทนฯ) ที่มาจากการแต่งตั้ง หรือใช้ฝูงชนยึดทำเนียบรัฐบาล แต่อาจป้องกันได้ด้วยการสร้างเงื่อนไขทางกฎหมาย ทางการบริหาร ทางเศรษฐกิจ และสังคม เพื่อให้ประชาชนสามารถจัดองค์กรเพื่อเคลื่อนไหวทางการเมืองได้โดยสะดวก

ใน ขณะเดียวกันก็อาจออกแบบรัฐธรรมนูญให้รองรับการเมืองภาคสังคม เช่น ลดอำนาจควบคุม ส.ส.ของพรรคการเมืองลง เปิดให้มี ส.ส.ที่ไม่สังกัดพรรค ให้สิทธิการ "เรียกคืน" ส.ส.แก่ประชาชนภายใต้เงื่อนไขอันหนึ่ง มีการลงประชามติในเรื่องแนวนโยบายสำคัญๆ ทุกครั้งที่มีการเลือกตั้งทั่วไป การบริหารในรูปกรรมการต้องมีภาคสังคมร่วมเป็นกรรมการในสัดส่วนที่มีความหมาย

รัฐสภา ก็ไม่อาจลอยอยู่โดดเดี่ยวได้ แต่ต้องคอยฟังเสียงและการเคลื่อนไหวของภาคสังคม (ทุกภาคส่วน) อยู่ตลอดเวลา อีกทั้งอำนาจของรัฐสภาเองก็ถูกจำกัดลงด้วยเงื่อนไขต่างๆ ดังกล่าวแล้ว "เผด็จการทางรัฐสภา" จึงเกิดขึ้นได้ยาก แม้ว่าอาจมีนักการเมืองบางคนสั่งสมบารมีมาก ก็ไม่สามารถครอบงำรัฐสภาได้เด็ดขาดนัก

น่าเสียดายที่ความเข้าใจอัน ตื้นเขินเกี่ยวกับ "เผด็จการทางรัฐสภา" ในเมืองไทย แพร่หลายมากเสียจนกระทั่ง แทนที่จะช่วยกันคิดหาทางป้องกัน กลับเป็นการชวนกันหันไปหาเผด็จการรูปแบบอื่น

ยิ่งกว่านี้ ในสองปีที่ผ่านมายังมีความพยายามที่จะทำให้การเมืองของภาคสังคมอ่อนแอลง มีการปิดเว็บไซต์และสื่อ ซึ่งเป็นอริกับรัฐบาลหลายพันแห่ง มีการจับกุมคุมขังผู้คนจำนวนมากด้วยข้อกล่าวหาที่คลุมเครือต่างๆ เช่น มาตรา 112 ในกฎหมายอาญา (คดีหมิ่นพระบรมเดชานุภาพ) และกฎหมายคอมพิวเตอร์ ซ้ำยังมีความพยายามแก้กฎหมายหรือออกกฎหมายใหม่ที่ยิ่งทำลายพลังของการเมือง ภาคสังคมลง เช่น พยายามแก้กฎหมายคอมพิวเตอร์ซึ่งเลวร้ายอยู่แล้วให้เลวร้ายยิ่งขึ้น ออกกฎหมายเกี่ยวกับการชุมนุม ซึ่งคือการยึดพื้นที่สาธารณะไปจากประชาชนนั่นเอง ให้อำนาจ กกต.ซึ่งมาจากการแต่งตั้งไว้อย่างไร้ขีดจำกัด จนกระทั่งการตัดสินใจของประชาชนไม่มีน้ำหนักเหลืออยู่อีกเลย

เมื่อ ดูแนวโน้มทั้งหมดเหล่านี้แล้ว ก็อาจกล่าวได้ว่า "เผด็จการรัฐสภา" ย่อมจะยังเป็นลักษณะเด่นในการเมืองไทยต่อไป ทำให้การต่อสู้ช่วงชิงทางการเมืองระหว่างฝ่ายต่างๆ โน้มเอียงไปทางความรุนแรง เพราะฝ่ายที่ได้ชัยชนะจะได้หมด ในขณะที่ประชาชนจำนวนหนึ่งซึ่งไร้อำนาจต่อรอง ย่อมหันไปพึ่งอำนาจนอกระบบ ทำความเสื่อมเสียแก่อำนาจนอกระบบทั้งหลาย ที่ไม่ต้องการเข้ามาแทรกแซงการเมืองอย่างหลีกเลี่ยงได้ยาก